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Comentario del Director:
Sin la prueba no lo decimos y a continuación el fallo de la Procuraduria, exonerando de toda culpa al ingeniero: DIDIER BURGOS RAMIREZ, por hechos administrativos, cuando fue Director, del Area Metropolitana CENTRO OCCIDENTE, lo anterior, ya que se pretendia, decir en Campaña, que el Representante Burgos, estaba sancionado por la Procuraduria General de la nación.
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Dependencia:
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Procuraduría Primera Delegada Contratación Estatal
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Radicación N:
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086-11286/2002
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Disciplinados:
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Didier Burgos Ramírez
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Cargo y Entidad:
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Director Área Metropolitana Centro Occidente
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Quejoso:
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De oficio
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Fecha Queja:
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8 de noviembre de 2001
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Fecha Hechos:
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febrero 20 de 2001
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Asunto:
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Fallo de Segunda Instancia (Art. 171 Ley 734/02).
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Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil seis (2006)
Conforme a lo dispuesto en el artículo 171 de la ley 734 de 2002, procede este Despacho a proferir fallo de segunda instancia, dentro de la investigación disciplinaria adelantada contra DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en su condición de Director del Área Metropolitana Centro Occidente.
ANTECEDENTES
En el informe de auditoría integral, realizado por la Contraloría General de Risaralda, remitido a la Procuraduría Regional de ese departamento, mediante oficio No. 1069 del 8 de noviembre de 2001, suscrito por Ludivia Montoya Cadavid, Contralora General del Risaralda, se incluyeron, entre otros posibles hallazgos disciplinarios, la suscripción de los contratos de asesoría 03 y 05 de 2001, de los cuales expresamente se dijo: (Folios 3-42):
Adicional a lo anterior, tampoco se justifica el contrato de asesoría 03 con el doctor Hernando Gordillo Hincapié por valor de $16.400.000, para (sic) tener como objeto la coordinación y acompañamiento de todo el proceso de elaboración y aprobación por parte del Concejo Municipal del Plan de Desarrollo de Dosquebradas para el periodo 2001 y 2003, máxime cuando en el alcance de su objeto se especifica que debe:
*Sensibilizar a todo el Concejo de Gobierno acerca de la importancia que reviste el plan.
*Presentación de la metodología ha desarrollar en el proceso.
*Coordinación y preparación de las mesas de concertación.
*Elaboración del documento propuesta para ser presentado en Plenaria, ante la sociedad civil.
*Preparación del documento consolidado para ser discutido en Concejo de Gobierno.
*Preparación del documento propuesta para discusión y aprobación del Concejo Territorial de Planeación.
*Presentación del documento ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.
*Presentación del documento final ante el señor Alcalde para su ejecución.
Como se puede observar, prácticamente todas las funciones a desarrollar por parte del contratista son las que debe realizar el Jefe de Planeación, o entonces para que fue nombrado? Estas funciones tipifican la indebida conducta de contratación para desarrollar funciones paralelas. (Nómina paralela)- Presunto Hallazgo disciplinario siete-
Cabe anotar que en el contrato de asesoría 05 celebrado con el doctor Daniel González Rayo por valor de $8.800.000, su propuesta es muy desequilibrada en lo económico y alcance, frente a la presentada por el doctor Durabio Antonio Marques por valor de $23.250.000, para desarrollar su trabajo un equipo conformado por un coordinador, un Ingeniero, un Arquitecto, un Economista, un Estadístico, un Sociólogo, un Abogado, un Delineante y una Secretaria, con este recurso humano requerido, queda la inquietud de cómo es posible una selección objetiva, cuando el doctor Durabio dice que su producto final es la entrega del plan de desarrollo debidamente formulado y elaborado de acuerdo a los lineamientos establecidos por la constitución y las leyes, mientras el doctor Daniel, basó su propuesta solo en el acompañamiento de todo el proceso para de (sic) elaboración del plan. Lo anterior presuntamente es una falta a los principios de transparencia y selección objetiva tipificados en el numeral 8 del artículo 24 en lo que tiene que ver con la prohibición de eludir procedimientos de selección objetiva y el artículo 29 de la Ley 80 de 1993.(Presunto hallazgo disciplinario ocho)
Con fundamento en el informe remitido por la Contraloría General, la Procuraduría Regional de Risaralda ordenó adelantar indagación preliminar, mediante auto del 20 de septiembre de 2002, con el fin de establecer la responsabilidad del señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, Director del Área Metropolitana Centro Occidente, en relación con los posibles hallazgos disciplinarios (Folio 50).
Por auto del 9 de abril de 2003, la Procuraduría Regional del Risaralda ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra del doctor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en su condición de director del Área Metropolitana Centro Occidente, entre otros hechos, por haber suscrito el contrato de asesoría No. 03 con el doctor Hernando Gordillo Hincapié por valor de $16.400.000, cuyo objeto reñía con los fines de la contratación, pues la labor contratada correspondía a funciones de la secretaría de planeación de Dosquebradas, así como por haber suscrito el contrato de asesoría No. 05, respecto del cual, al momento de la apertura, se dejó claro que se acogían los planteamientos realizados por la Contraloría en el informe de auditoría, con el objeto de aportar, en esa etapa, los medios probatorios que aclararan los hechos respecto del mismo (Folios 423 a 428).
LOS CARGOS
Mediante auto del 27 de febrero de 2004, se formuló un cargo contra DIDIER BURGOS RAMIREZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 7¿540.217 de Armenia, en su condición de director del Área Metropolitana Centro Occidente (Folios 591-597). El reproche efectuado se presentó en los siguientes términos:
"En su condición de Director del Área Metropolitana Centro Occidente, suscribió el Contrato de Asesoría No. 03 de febrero 20 de 2001, firmado con el doctor Hernando Gordillo Hincapié por valor de $16´400.000, el cual tiene como objeto el acompañamiento y coordinación de todo el proceso de elaboración y aprobación por parte del Concejo Municipal del Plan de Desarrollo de Dosquebradas y el Contrato de Asesoría No. 05 de febrero 20 de 2001, firmado con el Dr. Daniel González Rayo por $8.800.000, el cual tiene por objeto el acompañamiento para la formulación del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas 2001-2003", objetos que riñen con los fines de la contratación pues es función propia de la Secretaría de Planeación Municipal de dicho ente territorial, en estricta observancia de la ley 152 de 1994 la elaboración del plan de desarrollo municipal además se cuenta con el apoyo de la Secretaría de Planeación Departamental por cuanto dichos contratos no constituían hechos metropolitanos pues no afectaban simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los municipios que la integran (Pereira, La Virginia y Dosquebradas), tal como lo exige la ley de creación del Área Metropolitana y que constituye su razón de ser.
El pliego de cargos estableció como normas vulneradas el artículo 6º de la Ley 128 de 1994, porque, conforme a la constitución y la ley, las áreas metropolitanas solo podrán ocuparse de la regulación de hechos metropolitanos y en él se determinan, como tales, los que, a juicio de la junta metropolitana, afectan, simultánea y esencialmente, a por lo menos dos de los municipios que la integran; el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, que determina la obligación del alcalde de presentar al consejo de gobierno, o a quienes hagan sus veces, por medio del secretario de planeación, el proyecto de plan, en forma integral o por elementos componentes del mismo; el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, porque dichos contratos no atendían las necesidades que orientan a las áreas metropolitanas, y los numerales 1º, 2º, 10º y 22º del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, que establecen deberes de los servidores públicos, que no fueron cumplidos por el director del AMCO.
A su vez, se calificó la falta como GRAVE, conforme al numeral 2º del artículo 24 de la Ley 200 de 1995, en concordancia con los numerales 1º y 6º del artículo 27 del mismo estatuto, que establecen que, para la calificación de la falta, se tendrá en cuenta el grado de culpabilidad y la jerarquía y mando del cargo desempeñado por el disciplinado dentro de la respectiva entidad. Por otra parte, la falta se consideró culposa, dado el comportamiento negligente del investigado al suscribir contratos, que, a todas luces, no se referían a hechos metropolitanos.
En el auto de cargos, por otra parte, se abstuvo la Procuraduría Regional de Risaralda de formular cargos y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso seguido en contra del señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en su condición de director del Área Metropolitana de Centro Occidente, respecto de la celebración del contrato de asesoría No. 014 de 2001, suscrito con Café Comunicaciones Ltda.., porque no se probó la existencia de irregularidad alguna, así como respecto del contrato de asesoría No. 010 de 2001, suscrito con Lina María Pineda Caicedo, por cuanto se estableció que la subdirección técnica de desarrollo económico y competitividad del área metropolitana no contaba, en la época de los hechos, con el personal administrativo suficiente para desempeñar las funciones objeto de aquél, y además, porque el reconocimiento de los gastos de transporte, a que hacía referencia el otrosí al contrato, se encontró ajustado a derecho, en virtud del principio del equilibrio contractual.
Finalmente, el auto de cargos ordenó remitir a la Oficina de Control Disciplinario del AMCO, las órdenes de prestación de servicio analizadas en el proceso, para que se determinara la responsabilidad de los interventores, quienes, posiblemente, permitieron que se iniciara la ejecución de dichas órdenes sin constatar la existencia del respectivo registro presupuestal.
DESCARGOS
El apoderado del disciplinado presentó memorial de descargos el 29 de marzo de 2004 y expuso los argumentos de la defensa en los siguientes términos: (Folios 601-603)
1. Con respecto a que los objetos contratados no eran hechos metropolitanos, porque no afectaban simultánea y esencialmente, a por lo menos dos de los municipios que integran el área, indicó que la Ley 128 de 1994 no define en forma concreta cuáles son los hechos metropolitanos, pero establece pautas para que sean determinados por las juntas metropolitanas, conforme a sus artículos 6º y 15º, en los que se conceden facultades y atribuciones discrecionales a éstas, para que, mediante actos administrativos ¿ acuerdos metropolitanos, definan las acciones que las áreas deben emprender, de acuerdo a la ley, en materias económica, social y de planeación. Así, afirmó que los hechos metropolitanos van surgiendo de acuerdo a las realidades sociales, económicas y culturales de los municipios asociados a un área metropolitana.
Indicó que, en virtud de lo expuesto, la Junta Directiva Metropolitana del Centro Occidente modificó el acuerdo metropolitano No. 004 de 2000, a través del cual adoptó el plan integral de desarrollo metropolitano, mediante el acuerdo metropolitano No. 002 de enero 30 de 2001, y, en su artículo 4º, estableció que el objetivo de la línea estratégica No.2, en adelante, sería el fortalecimiento municipal Institucional en el AMCO, con lo cual se buscaba fortalecer los procesos de gestión, administración y planificación de la entidad y de los municipios que integran el área metropolitana, a fin de generar dinámicas públicas que permitieran mayores niveles de confianza y eficacia institucional en su desarrollo físico, económico y social.
2. Por otra parte, afirmó que su defendido celebró los contratos a que alude el auto de cargos, en desarrollo de las funciones que le asigna el artículo 19, numerales 1º y 4º, de la Ley 128 de 1994, en cumplimiento del mandato de la junta metropolitana y en ejecución del plan de desarrollo metropolitano, aprobado también por ésta.
3. Con respecto a que la función contratada era una función del alcalde del municipio de Dosquebradas, que debía cumplir a través del secretario de planeación, como lo establece el artículo 39 de la Ley 152 de 1994, indicó la defensa que el director del área metropolitana no interfirió en las obligaciones del alcalde del municipio de Dosquebradas, sino que se limitó a acompañarlo, mediante la ejecución de los dos contratos de asesoría aludidos, por solicitud del mismo alcalde, toda vez que el municipio no contaba, en ese momento, con el personal técnico e idóneo suficiente para formular el plan de desarrollo. Por otra parte, el área metropolitana tenía interés en que se incluyeran, en dicho plan, los proyectos que, por efecto de la conurbación, afectarían su desarrollo físico, económico y social, como eran el proyecto de transporte masivo y el de seguridad ciudadana.
Afirmó, además, que es imposible para el área metropolitana conocer los funcionarios que tiene contratados cada municipio, para poner en tela de juicio las solicitudes de apoyo de los alcaldes, y que el AMCO fue creada para brindar apoyo a los municipios que la integran, de modo que, si un alcalde lo solicita y el mismo está contemplado dentro del plan de desarrollo, es deber del área darlo.
4. Reiteró la defensa que el disciplinado, al suscribir los contratos motivo de reproche, no actuó en forma arbitraria, sino atendiendo a que estaban incluidos en planes y proyectos del área, aprobados por la junta metropolitana y, por lo tanto, constituían hechos metropolitanos, como se demuestra con las fotocopias de los certificados de disponibilidad presupuestal, registros presupuestales y certificados de conveniencia, expedidos por la subdirección técnica de proyectos y por la dirección técnica de planeación y desarrollo.
5. Solicitó la "preclusión" de la investigación, atendiendo a que los objetos de los contratos motivo de reproche constituían hechos metropolitanos, así determinados por la junta metropolitana, en uso de su facultad discrecional, y, además, suponían la ejecución de un presupuesto vigente, el cual había sido aprobado por la junta.
Como pruebas para demostrar la inocencia del investigado, aportó: copia del acta 001 del banco de proyectos de los municipios del área metropolitana, en donde se evidencia la inexistencia de unidades técnicas de apoyo, copia de los certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales, copia del certificado del banco de proyectos del AMCO, copia del certificado de conveniencia de la Dirección Técnica de Planeación y Desarrollo del AMCO y copia de la parte pertinente del acuerdo metropolitano 002 de enero 30 de 2001.
Solicitó que se requirieran las copias auténticas de los documentos aportados y que se escuchara en declaración al ingeniero Elder Villegas Valencia, alcalde de Dosquebradas en la época de los hechos; a la ingeniera Mónica Vanegas Betancourt, ex directora de planeación y desarrollo del AMCO, y a la arquitecta Yolanda Cerón, ex secretaria de planeación del municipio de Dosquebradas.
PRUEBAS DE DESCARGOS
Mediante auto del 2 de abril de 2004, la Procuraduría Regional de Risaralda resolvió tener como pruebas los documentos aportados por la defensa y accedió a recibir los testimonios solicitados por el apoderado del investigado (Folios 622-623).
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Mediante auto del 6 de mayo de 2004, se dio traslado del expediente a los sujetos procesales para que presentaran los correspondientes alegatos de conclusión, antes de proceder a dictar el fallo. El auto se notificó por estado fijado el 10 de mayo de 2004 (Folios 662-663).
Los sujetos procesales guardaron silencio en esta etapa procesal, de lo cual se dejó constancia en el informe secretarial del 26 de mayo de 2004 (Folio 664).
DECISIÓN DE INSTANCIA
Mediante Resolución 028 del 28 de septiembre de 2004, la Procuraduría Regional de Risaralda decidió el presente proceso, en primera instancia, sancionando al doctor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en su condición de director del Área Metropolitana Centro Occidente, con multa equivalente a quince (15) días del salario devengado en la época de los hechos (Folios 673 a 683).
Las consideraciones realizadas por el fallador de primera instancia se basaron en el análisis de los descargos presentados por el apoderado del disciplinado, respecto de los cuales efectuó las siguientes precisiones:
1. A pesar de que la Ley 128 de 1994, ley orgánica de las áreas metropolitanas, no definió, en forma concreta, las situaciones que constituyen hechos metropolitanos, sí estableció, como requisito para que las juntas metropolitanas puedan calificar un hecho como tal, que éste, afecte, simultánea y esencialmente, a por lo menos dos de los municipios que integran la respectiva área, como consecuencia del fenómeno de la conurbación.
2. El objetivo principal de la línea estratégica No. 2, contemplada en el plan integral metropolitano, es fortalecer institucionalmente el AMCO y los municipios que la integran, en los procesos de gestión, administración y planificación, con el fin de generar dinámicas públicas que aumenten el nivel de confianza y de eficacia institucional en su desarrollo físico, económico y social. Este objetivo no fue cumplido por el director del Área Metropolitana Centro Occidente, con la celebración de los dos contratos de asesoría motivo de reproche, ya que las labores propias de los mismos iban encaminadas al acompañamiento y la coordinación del proceso de elaboración y aprobación por parte del concejo municipal del plan de desarrollo, y al acompañamiento para la formulación del plan de desarrollo en el municipio de Dosquebradas, labores que no favorecían, simultánea y esencialmente, a por lo menos, dos municipios integrantes del área.
3. Atendiendo los objetos contractuales de los contratos de asesoría 003 y 005 de febrero 20 de 2001, es claro que no se suscribieron en cumplimiento de un mandato expreso de la junta metropolitana, porque, al adoptar el plan integral de desarrollo metropolitano, ésta formula objetivos generales de desarrollo integral, los cuales deben ser analizados y ejecutados por el director del área, en virtud de las funciones a él asignadas por los numerales 1º y 4º del artículo 19 de la Ley 128 de 1994, para lo cual debe tener en cuenta las exigencias del artículo 6º de la misma norma.
4. Cuando el director del área metropolitana ejerce la función contractual, debe tener en cuenta que está regido por el principio de responsabilidad (artículo 26 Ley 80 de 1993), que le exige adelantar actuaciones administrativas acordes con las necesidades reales del área metropolitana En este caso, los objetos de los contratos motivo de controversia correspondían a funciones propias del municipio de Dosquebradas, pues, en últimas, la función legal de elaborar los planes de desarrollo se encuentra en cabeza del mandatario municipal, a través de su secretario de planeación, labor que, además, es apoyada por la secretaría de planeación departamental.
5. El inciso 2, numeral 1), del artículo 14 de la Ley 128 de 1994 establece que "[e]l Plan Integral de Desarrollo Metropolitano en cuanto se refiere a hechos metropolitanos prevalecerá sobre los planes que adopten los municipios que integran el Área". Con fundamento en esta norma, se desvirtúa otro de los argumentos de la defensa, por cuanto el municipio de Dosquebradas debía contar con personal idóneo para la elaboración del plan, pues se había nombrado a una secretaria de planeación, que debió ser elegida con fundamento en su idoneidad y porque tenía los requisitos para el cargo. Sumado a ello, se contaba con el apoyo de la secretaría de planeación departamental.
6. El objeto de la contratación cuestionada no correspondía a un hecho metropolitano, ya que la elaboración, formulación y aprobación del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas es una función propia de dicha entidad territorial y, además, en nada favorecía la ejecución de dicho objeto contractual, simultánea y esencialmente, a por lo menos, dos municipios de los que integran el Área Metropolitana de Centro Occidente.
7. Finalmente, indicó la Procuraduría Regional de Risaralda que no tiene relevancia el hecho de que, para la ejecución del plan de desarrollo, se proyecten obras macro a favor del municipio, como el caso del transporte masivo y la seguridad ciudadana, porque éstas son estrategias integrales, creadas como programas directos del área metropolitana, a favor de los municipios que la integran, que pueden ser acogidos por éstos, en la medida en que les favorezca.
Por otra parte, el fallador de instancia mantuvo la calificación de la falta y el grado de culpabilidad que había efectuado en el pliego de cargos, es decir, determinó en forma definitiva que la falta era grave, dado que los objetos de contratos de asesoría 03 y 05 suscritos por el director del AMCO, el 20 de febrero de 2001, reñían con los fines de la contratación del área metropolitana, y le atribuyó la falta disciplinaria al señor Didier Burgos Ramírez, a título de culpa, por considerar probada su "imprudencia", porque le falto la cautela que debe emplearse en la realización de ciertos actos, al no valorar la conveniencia o inconveniencia de suscribir los contratos cuestionados.
APELACIÓN
Plantea básicamente la defensa, en el recurso de apelación, lo siguiente: (Folios 691-704)
El artículo 339 de la Constitución nacional estableció la obligación de elaborar el plan de desarrollo para las entidades públicas del orden nacional. De igual forma, el citado artículo estableció, para las entidades territoriales, la obligación de elaborar y adoptar, de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, para asegurar el uso eficiente de los recursos y el correcto desarrollo de las funciones a ellas asignadas por la constitución y la ley. Este mandato constitucional fue desarrollado a través de la Ley 152 de 1994, ley orgánica del plan de desarrollo, la cual debe ser observada por la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.
Entre los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, en materia de planeación, se encuentra el de "la ordenación de competencias", contemplado en el literal b) del artículo 3º de la Ley 152 de 1994, el cual establece: "...En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad". La defensa presentó la definición de los criterios de subsidiariedad y complementariedad de la siguiente forma:
(...)la subsidiariedad consiste en el "apoyo transitorio que las autoridades de planeación del nivel más amplio deben dar a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo".
Por otra parte "la complementariedad en el ejercicio de las competencias en materia de planeación, consiste en que las autoridades deben actuar colaborando con las otras autoridades dentro de su órbita funcional, con el fin de que el desarrollo de aquellas tenga la plena eficacia". (Subrayas fuera de texto).
A su vez, el principio de coordinación plantea que las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales deben garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y las de las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo.
Anotó la defensa que la ley orgánica del plan de desarrollo (Ley 152 de 1994) es aplicable a las áreas metropolitanas, en su calidad de organismos públicos, definidos por la Ley 128 de 1994, como entidades administrativas, dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial. Esto fue ratificado, con la atribución básica que, en materia de planeación, le otorgó la Ley 128 de 1994 a la Junta metropolitana, en su artículo 14; así:
ARTÍCULO 14. ATRIBUCIONES BÁSICAS DE LA JUNTA METROPOLITANA. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:
A. Planeación. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Consejos Municipales para los siguientes efectos:
1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación.
El Plan Integral de Desarrollo Metropolitano en cuanto se refiere a los hechos metropolitanos prevalecerá sobre los planes que adopte los municipios que integran el Área.
También, indicó que la ley 128 de 1994 asignó como funciones, a las áreas metropolitanas:
1. Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción.
2. Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos.
3. Ejecutar normas de interés metropolitano.
Así, manifestó la apoderada del disciplinado que, para el efectivo cumplimiento de la Ley 152 de 1994 y de la Ley 128 de 1994, el plan de desarrollo de las áreas metropolitanas debe guardar perfecta armonía y coherencia con los planes de desarrollo de los municipios que la integran.
Por otra parte, expresó la defensa que, a pesar de que la Ley 128 de 1994 no define, claramente, cuales son los hechos metropolitanos, no por ello dejan de encontrarse pautas para que las juntas metropolitanas los determinen; los artículos 6º y 15º de la citada norma, facultan a estos organismos para que, a través de acuerdos metropolitanos, definan las acciones que las áreas deben emprender. Mediante estos acuerdos, las juntas metropolitas adoptan el plan integral de desarrollo metropolitano, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 128 de 1994.
La Junta del Área Metropolitana del Centro Occidente adoptó el plan integral de desarrollo metropolitano a través del acuerdo No. 004 del 29 de agosto de 2000 y mediante el acuerdo No. 002 de enero 30 de 2001, le introdujo modificaciones; en virtud del artículo 4º, modificó el artículo 21, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 4º Modifíquese el artículo 21 "objetivo, de la línea estratégica No. 2" en adelante será "Objeto de línea estratégica No.2 Fortalecimiento Municipal Institucional en el AMCO".
El objetivo principal de esta línea es fortalecer institucionalmente la entidad y municipios que integran el AMCO, en los procesos de gestión, administración y planificación, busca generar dinámicas públicas que permitan mayores niveles de confianza y de eficacia institucional en su desarrollo físico, económica o social.
Ahora bien, el artículo 319 de la constitución asigna a las áreas metropolitanas la función de programar y coordinar el desarrollo armónico del territorio bajo su autoridad; para cumplir con dicho objetivo, indicó la defensa que el área metropolitana debe participar en forma activa, orientando y coordinando la formulación de los planes de desarrollo de todos los municipios que la integran, para que exista coherencia con el plan metropolitano. Afirmó la apoderada de la defensa que no puede haber desarrollo integrado de un territorio, si los planes de desarrollo de los municipios integrantes no son coherentes con las políticas metropolitanas, y no están articulados entre sí, para lograr el cumplimiento de la principal función del área, como lo es la planeación.
Con base en los anteriores planteamientos, concluyó la defensa que la suscripción de los contratos de asesoría 003 y 005 del 2001 tiene fundamento legal en el artículo 319 de la Constitución Nacional, en la directriz contenida en el artículo 4º del plan integral de desarrollo metropolitano, el cual, a su vez, está fundamentado en los principios de coordinación, subsidiariedad y complementariedad que rigen las actuaciones administrativas en materia de planeación, según lo dispuesto en la Ley 152 de 1994.
Indicó, además, que la carencia de un equipo técnico y de una unidad de proyectos que pudiera elaborar el plan de desarrollo, en el municipio de Dosquebradas, así como la carencia de recursos de éste para contratarlos determinó que el área metropolitana considerara oportuno y conveniente contratar a las personas idóneas para apoyar y coordinar la elaboración del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas, teniendo en cuenta que era un escenario propicio para armonizar los planes de ordenamiento de los tres municipios con el plan de desarrollo metropolitano.
Agregó la defensa que la Procuraduría, en el análisis probatorio, hizo caso omiso de la vigencia del acuerdo metropolitano No. 002 del 30 de enero de 2001, modificatorio del plan integral de desarrollo metropolitano, y, concretamente, del contenido del artículo 4º, que estableció, como objetivo principal del área, el fortalecimiento institucional de la entidad y de los municipios que la integran, en los procesos de gestión, administración y planificación. De igual manera, aseguró que el fallador de instancia omitió la valoración de la pruebas testimonial y documental, obrantes en el proceso, vulnerando lo establecido en el artículo 122 de la Ley 200 de 1995, que ordena la apreciación en conjunto de las pruebas, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Además, indicó que, en su análisis, el a quo interpretó en forma aislada el artículo 6º de la ley 128 de 1994, olvidando que la actuación administrativa está regida por una serie de normas que deben ser interpretadas y aplicadas armónicamente.
Finalmente, señaló la apoderada de la defensa que el proceso está viciado de nulidad, porque se omitió el traslado a las partes para la presentación de los alegatos de conclusión.
CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA
1. Hechos probados
Con fundamento en las pruebas que obran en el expediente, se encuentra lo siguiente:
1. El señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ fue nombrado en el cargo de director del Área Metropolitana del Centro Occidente mediante decreto No. 048 del 3 de enero de 2001, expedido por la alcaldesa de Pereira, en su condición de presidenta de la Junta Metropolitana del Área Centro Occidente. Este nombramiento fue discutido y aprobado por la junta metropolitana, en debate reglamentario del 4 de enero de 2001, que consta en el acuerdo metropolitano No. 001 de la misma fecha (Folios 439-443).
2. El contrato de Asesoría No. 03 del 20 de febrero de 2001, suscrito entre el Área Metropolitana del Centro Occidente, representada por su director, Didier Burgos Ramírez, y el señor Hernando Gordillo Hincapié, tuvo por objeto la coordinación y el acompañamiento, por parte del contratista, del proceso de elaboración y aprobación, por parte del concejo municipal, del plan de desarrollo de Dosquebradas, para el periodo 2001-2003. Se celebró por un término de cuatro (4) meses y su valor fue de $16´400.000. Este contrato fue financiado con cargo al rubro presupuestal "fortalecimiento a los municipios del área metropolitana" con código 420201 (Folios 492-496).
3. A pesar de que se formularon cargos al señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ y se fallo en primera instancia en su contra, por haber suscrito, el 20 de febrero de 2001, los contratos de asesoría 003 y 005, en el expediente 086-11286/02, remitido a este despacho por la Procuraduría Regional de Risaralda, no se encuentra el contrato de asesoría No. 005 de 2001. Tanto en el pliego de cargos, como en el fallo de primera instancia, se indicó que el mencionado contrato obraba a folios 965 a 1053, de la foliatura inicial, que corresponden a los folios 498 a 587 de la actual numeración, en los cuales no se encuentra el contrato de asesoría 005 de 2001. (Folios 593 y 674).
4. El acuerdo metropolitano No. 002 de enero 30 de 2001, por el cual se modificó parcialmente el acuerdo No. 004 del 29 de agosto de 2000, mediante el cual la junta metropolitana adoptó el plan integral de desarrollo metropolitano, en su artículo 4º expuso: (Folios 645-653)
ARTÍCULO 4º. Modifíquese el artículo 21 "Objetivo de la línea estratégica No. 2" en adelante será "Objetivo de la línea estratégica No. 2 Fortalecimiento Municipal Institucional del AMCO.
El objetivo principal de esta línea es fortalecer institucionalmente la entidad y municipios que integran el AMCO, en los procesos de gestión, administración y planificación, busca generar dinámicas públicas que permitan mayores niveles de confianza y de eficacia institucional en su desarrollo físico, económico o social (Subrayas fuera de texto).
El artículo 6 del mencionado acuerdo, por el cual se adicionó el artículo 23 del plan integral, determinó varios proyectos para el desarrollo de la línea estratégica No 2, entre los cuales el proyecto 1 plantea:
Proyecto 1 "Fortalecimiento a la entidad y municipios del AMCO"
Descripción: Es necesario apoyar y fortalecer institucionalmente a la entidad y municipios que conforman el Área Metropolitana para el desarrollo eficaz e integral de los programas (Sisben, Planes Zonales, estratificación) de sus estudios y proyectos; de sus obras de infraestructura, de sus procesos de gestión, administración y planificación; de la realización de eventos culturales y recreativos y de sus procesos de socialización y promoción (Subrayas fuera de texto).
5. En el Acta No. 001, correspondiente a la primera reunión de los bancos de proyectos del área metropolitana del 4 de junio de 2001, se dejó constancia de que, entre las deficiencias establecidas para cada uno de los municipios que conforman el AMCO, se incluyó la inexistencia de unidades de apoyo técnicas (Folios 604-606).
6. Mediante certificado de disponibilidad presupuestal No. 75 del 6 de febrero de 2001, se hizo constar que, en la vigencia fiscal 2001, existía disponibilidad presupuestal bajo el rubro 420201.03.101 denominado "Fortalecimiento a los municipios del AMCO DOSQUEBRADAS PROPIOS", por valor de $16.400.000, para contratar a una persona que coordinara y acompañara la formulación del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas; se comprometió el rubro mencionado, con el registro presupuestal No. 140 del 22 de febrero de 2001, en respaldo del contrato de asesoría No. 003 de 2001, por el valor certificado en la disponibilidad (Folios 607-608).
7. El 6 de febrero de 2001, la subdirección técnica de proyectos del Área Metropolitana del Centro Occidente certificó que, con el código BPI 98-6600100157, subprograma "fortalecimiento a los municipios del AMCO", se registró el proyecto "asistencia al programa de fortalecimiento institucional de la entidad y municipios del AMCO", con una financiación anual AMCO para la vigencia de 2001, por valor de $800.000.000, el cual, entre sus objetivos específicos y actividades a realizar, pretendía apoyar y asistir a instituciones, mediante la contratación de personal, consistente en un (1) coordinador, tres (3) profesionales y un (1) dibujante, para coordinar y apoyar la elaboración del plan de desarrollo de Dosquebradas (Folio 609).
8. El 19 de enero de 2001, la Dirección Técnica de Planeación y Desarrollo del Área Metropolitana certificó que: (Folio 600)
El Área metropolitana del Centro Occidente en cumplimiento de su función planificadora y dando apoyo técnico para el proceso de fortalecimiento de los procesos de planeación en los municipios, busca apoyar en la elaboración del Plan de Desarrollo del municipio de Dosquebradas 2001-2003.
Para tal efecto es conveniente y necesaria la contratación de un coordinador y dos profesionales en áreas económicas (Subrayas fuera de texto).
9. Mediante certificado de disponibilidad presupuestal No. 74 del 6 de febrero de 2001, se hizo constar que, en la vigencia fiscal 2001, existía disponibilidad presupuestal bajo el rubro 420201.03.101, denominado "fortalecimiento a los municipios del AMCO Dosquebradas propios", por valor de $ 8.800.000, para contratar a una persona para el acompañamiento en la formulación del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas 2001-2003. Se comprometió el rubro mencionado, con el registro presupuestal No. 139 del 22 de febrero de 2001, para respaldar el contrato de asesoría No. 005 de 2001, por el valor certificado en la disponibilidad (Folios 611 y 641).
10. El 6 de febrero de 2001, la Subdirección Técnica de Proyectos del Área Metropolitana certificó que, con el código BPI 98-6600100157, subprograma "Fortalecimiento a los municipios del AMCO, se registró el proyecto "Asistencia al programa de fortalecimiento institucional de la entidad y municipios del AMCO", con una financiación anual AMCO para la vigencia de 2001 de $800.000.000, el cual, entre sus objetivos específicos y actividades a realizar, pretendía apoyar y asistir a instituciones, mediante la contratación de personal consistente en 1 profesional para realizar acompañamiento de los procesos de planeación del desarrollo municipal de Dosquebradas (Folio 612).
11. El 15 de febrero de 2001, la Subdirectora Administrativa del AMCO certificó: (Folio 614)
Que revisado el Manual de Funciones de la Entidad, contenido en el Acuerdo Metropolitano No. 008/98, se constató que no existe dentro de la planta de personal un cargo que tenga asignadas las funciones de acompañamiento para la formulación del plan de desarrollo del Municipio de Dosquebradas 2001-2003, ni hay personal disponible que pueda asumir estas funciones, en consecuencia, se requiere la contratación de un personal (sic) natural idónea que de manera eficiente y oportuna realice estas actividades.
12. La señora Mónica Vanegas Betancourt, quien se desempeñó como Subdirectora de Planeación y Desarrollo del AMCO desde el 15 de enero de 2001 hasta el 7 de agosto de 2002, en declaración rendida el 21 de abril de 2004, respecto de si consideraba que los objetos de los contratos de asesoría Nos. 003 y 005 de 2001, suscritos con los señores Hernando Gordillo y Daniel González, respectivamente, se referían o no a hechos metropolitanos, afirmó: (Folios 629-632)
No, yo considero que sí son hechos metropolitanos, y corresponden al desarrollo y ejecución de programas y proyectos que constituyen hechos metropolitanos, la legislación sobre Áreas Metropolitanas no es muy clara en definir los hechos metropolitanos como tales y deja a las Juntas Directivas la tarea en definir que son hechos o no son hechos metropolitanos. En el caso del Área Metropolitana Centro Occidente, la Junta Metropolitana se pronuncia sobre los hechos metropolitanos a través de la aprobación del plan integral de desarrollo 2000-2013 y posteriormente a través de la aprobación del plan estratégico metropolitano 2001-2005, planes en donde se define (sic) estrategias, objetivos, programas, proyectos, acciones para el desarrollo metropolitano y el quehacer de la entidad. En ambos planes hay dos líneas o componentes importantes que son el fortalecimiento a los municipios del AMCO, el apoyo a la planeación metropolitana. Particularmente dentro del plan integral de desarrollo se establece una línea estratégica para el fortalecimiento de los municipios que integran el Área Metropolitana en los procesos de desarrollo institucional, planificación entre otros; estas líneas estratégicas se plasman con aprobación de la Junta Metropolitana en los presupuestos anuales para el caso del año 2001 dentro del presupuesto precisamente existía un rubro o línea o capítulo presupuestal dirigido al fortalecimiento de los municipios del Área Metropolitana y reitero aprobado por la Junta Metropolitana quien es la encargada de definir quienes (sic) cuáles son los hechos metropolitanos (Subrayas fuera de texto).
Con respecto a los criterios tenidos en cuenta para expedir el certificado de conveniencia que soportó los contratos de asesoría, motivo de controversia, expuso:
Fueron expedidos bajo los criterios y sustentos de las directrices contenidas en los mencionados planes y adicionalmente a las funciones de complementariedad que tiene el Área Metropolitana para con sus Municipios y sumado a ello la voluntad y la necesidad manifiesta que tenía en ese momento el Municipio de Dosquebradas para consolidar un equipo técnico de una altura y un nivel suficientes para construir un plan de desarrollo acorde a las necesidades del Municipio; en varias ocasiones en reuniones que se sostuvieron el Alcalde el doctor ELDER VILLEGAS y con entonces la Secretaria de Planeación del Municipio con la doctora Arquitecta YOLANDA CERON ellos manifestaron que no existía en ese municipio el equipo técnico suficiente, que no existía una unidad de proyectos que pudiera desarrollar el plan; es así que, bajo esas consideraciones y adicionalmente considerando que era un escenario propicio para armonizar los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo de los tres municipios y el plan de desarrollo metropolitano era oportuno y conveniente para el Área contratar personas idóneas para apoyar y coordinar la elaboración del plan de desarrollo de Dosquebradas (Subrayas fuera de texto).
Respecto del interés de carácter metropolitano que podía tener la ejecución de los aludidos contratos, expresó:
Todo, una de las cosas de las principales esenciales del sector metropolitano es generar un desarrollo armónico y ordenado del territorio metropolitano y este objetivo no es posible cumplirlo si a su vez no es (sic) desarrollo si no hay planificación coordinada, coherente, consistente y de buen perfil en los municipios que la conforman, de otro lado el armonizar todos los planes de diferente orden metropolitano, municipal, redunda en que efectivamente exista un norte para el desarrollo de los municipios y de la metrópoli;no puede pensarse en el desarrollo metropolitano si no se piensa en el desarrollo y crecimiento individual de cada municipio articulado a unas políticas metropolitanas y es en ese sentido el participar activamente como institución metropolitana en la formulación de los planes de desarrollo era un interés, una necesidad y un deber establecido por el plan integral de desarrollo metropolitano aprobado por la Junta en el año 2000 (Subrayas fuera de texto).
13. La señora Yolanda Adela Cerón Muñoz, quien se desempeñó como secretaria de planeación municipal de Dosquebradas desde enero hasta agosto del 2001, en declaración rendida ante la Regional de Risaralda, con respecto a los contratos de asesoría Nos. 003 y 005 de 2001, expuso lo siguiente: (Folios 633-635)
yo estaba como Secretaria de Planeación de Dosquebradas, tenía muy poco apoyo técnico en la Secretaría y por ley toca que (sic) presentar el plan de desarrollo en los primeros meses del año, por lo tanto yo solicité igualmente al Alcalde conseguir los recursos para contratar profesionales idóneos para la ejecución y desarrollo del plan. Por lo tanto se hizo una selección de hojas de vida con varios Secretario (sic) de Despacho y se recomendaron a estas dos personas por su experiencia en este campo y el Área los contrató, el Alcalde hizo la gestión para conseguir los recursos teniendo en cuenta que en el plan de desarrollo se incluyen proyectos de carácter metropolitano¿ dentro del plan de desarrollo se debe velar por los proyectos que vienen de años anteriores y que corresponden a hechos metropolitanos como por ejemplo el proyecto de transporte masivo, proyectos sociales que integran los dos municipios y es con la asistencia del personal contratado por el Área que se puede lograr este objetivo.
2. Conclusiones sobre la responsabilidad del disciplinado.
La competencia para determinar que un hecho tiene el carácter metropolitano radica en cabeza de las juntas metropolitanas, dado que así lo establece el artículo 6º de la Ley 128 de 1994, cuando expresa que "[s]e determinan como metropolitanos aquellos hechos que a juicio de la Junta Metropolitana afecten simultáneamente y esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo integran como consecuencia del fenómeno de la conurbación" (Subrayas fuera de texto). Tal como lo expresa la norma, es la junta metropolitana la que, según su criterio, establece que un determinado hecho afecta, simultánea y esencialmente, a por los menos dos de los municipios que integran el área.
La Ley 128 de 1994, orgánica de las áreas metropolitanas, establece, entre las funciones de la junta metropolitana, las siguientes:
ARTÍCULO 14. ATRIBUCIONES BÁSICAS DE LA JUNTA METROPOLITANA. La Junta Metropolitana tendrá las siguientes atribuciones básicas:
A. Planeación. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, así como dictar, a iniciativa del Gerente y con sujeción a la Ley Orgánica de Planeación si ya hubiese sido expedida, las normas obligatoriamente generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que deban sujetarse los Consejos Municipales para los siguientes efectos:
1. Adoptar el Plan Integral de Desarrollo Municipal, de conformidad con la Ley Orgánica de Planeación.
El Plan Integral de Desarrollo Metropolitano en cuanto se refiere a los hechos metropolitanos prevalecerá sobre los planes que adopten los municipios que integran el Área.
(...)F. De orden fiscal.
(...)3. Aprobar el Plan de Inversiones y Presupuesto Anual de Rentas y Gastos del Área.
La Junta Metropolitana del Área de Centro Occidente, en uso de la atribución consagrada en el literal A) del artículo 14 de la Ley 128 de 1994, expidió el acuerdo metropolitano 004 del 29 de agosto de 2000, mediante el cual se adoptó el plan integral de desarrollo metropolitano, que fue modificado parcialmente por el acuerdo No. 002 del 30 de enero de 2001. El artículo 4º del acuerdo modificatorio determinó que el objetivo de la línea estratégica No. 2 sería, desde ese momento, "el fortalecimiento municipal institucional del AMCO", cuyo objetivo sería fortalecer el área y los municipios que la conforman en los procesos de gestión, administración y planificación.
Además, conforme a las atribuciones asignadas a las juntas metropolitanas, por la Ley 128 de 1994 (artículo 14, literal A), éstas, con sujeción a la ley orgánica de planeación, pueden dictar normas de carácter general, para señalar los objetivos y criterios a que deben sujetarse los concejos municipales, para adoptar los planes integrales de desarrollo municipal. Esta norma establece, entonces, un mecanismo de intervención directa del área metropolitana, en la estructuración y elaboración de los planes de desarrollo de los municipios que la integran.
Por otra parte, es también una atribución de las juntas metropolitanas, de carácter fiscal, aprobar el plan de inversiones y el presupuesto anual de rentas y gastos del área. Así, se tiene que, si un gasto o inversión realizado por el área metropolitana está registrado como un proyecto en el respectivo banco de proyectos y debidamente soportado por un rubro presupuestal, del presupuesto aprobado por la junta metropolitana para el área, se puede afirmar que, conforme al criterio de este organismo, dicho gasto o inversión constituyen un hecho metropolitano, y que la junta metropolitana, por alguna razón, concibió que éste afectaba, simultánea y esencialmente, a, por lo menos, dos de los municipios que integran la respectiva área.
La dirección técnica de planeación y desarrollo del Área Metropolitana del Centro Occidente, el 19 de enero de 2001, certificó que el AMCO, en desarrollo de su función planificadora y con el objeto de brindar apoyo técnico, para el fortalecimiento de los procesos de planeación en los municipios, apoyaría la elaboración del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas, para el periodo 2001-2003 y que, para tal efecto, se hacía necesario contratar un (1) coordinador y dos (2) profesionales en áreas económicas (Folio 644).
Se demostró que el contrato de asesoría 003 del 20 de febrero de 2001 fue suscrito por el señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en representación del Área Metropolitana de Centro Occidente, con el señor Hernando Gordillo Hincapié, por valor de $16.400.000 con el objeto de coordinar y acompañar el proceso de elaboración y aprobación por parte del concejo municipal, del plan de desarrollo del municipio de Dosquebradas.
De otra parte, si bien no obra en el proceso, el contrato de asesoría No. 005 del 20 de febrero de 2001, se puede inferir la celebración de éste con fundamento en el certificado de disponibilidad presupuestal No. 74 expedido el 6 de febrero de 2001 y en el registro presupuestal No. 139 del 22 de febrero de 2001, ambos por valor de $8.800.000, el último, expedido para comprometer los recursos del rubro 420201.03.01 "fortalecimiento a los municipios del AMCO Dosquebradas propios", con que se debía cancelar el mencionado contrato.
Estos contratos hicieron parte del proyecto denominado "asistencia al programa de fortalecimiento institucional de la entidad y municipios del AMCO", con código del banco de proyectos 98-6600100157, subprograma "fortalecimiento a los municipios del AMCO", con el cual se buscaba apoyar y dar asistencia a instituciones, contratando el siguiente personal: un (1) coordinador, (3) tres profesionales y un (1) dibujante. La propuesta a desarrollar era coordinar y apoyar la elaboración del plan de desarrollo de Dosquebradas, tal como lo certificó, el 6 de febrero de 2001, la Subdirección Técnica de Proyectos del Área Metropolitana del Centro Occidente.
Los contratos de asesoría 003 y 005 del 20 de febrero de 2001, estuvieron respaldados en los certificados de disponibilidad presupuestal Nos. 75 y 74 del 6 de febrero del 2001, expedidos por la sección de presupuesto, de la dirección financiera del Área Metropolitana del Centro Occidente, en los que se dejó constancia de que existía disponibilidad en el rubro presupuestal 420201.03.101, denominado "fortalecimiento a los municipios del AMCO Dosquebradas ¿ propios", por valores de $16.400.000 y $8.800.000, respectivamente. Así mismo, por los registros presupuestales Nos. 140 y 139 del 22 de febrero de 2001, se comprometieron los recursos del rubro presupuestal 420201.003.101, por valores de $16.400.000 y $8.800.000, respectivamente, con los cuales se cancelarían los contratos de asesoría 003 y 005 de 2001.
Se tiene, entonces, que los contratos de asesoría Nos. 003 y 005 del 20 de febrero de 2001, fueron concebidos para dar cumplimiento a los objetivos establecidos por el plan integral de desarrollo del Área Metropolitana del Centro Occidente, debidamente adoptado por la junta metropolitana, mediante acuerdo metropolitano No. 004 de 2000, modificado parcialmente por acuerdo metropolitano No. 002 del 30 de enero de 2001. Por lo demás, dicho objetivo fue plasmado en el presupuesto del área metropolitana, como se desprende de las certificaciones de la Dirección Técnica de Planeación y Desarrollo, del 19 de enero de 2001, y de la Subdirección Técnica de Proyectos, del 6 de febrero de 2001, así como de los certificados de disponibilidad presupuestal Nos. 74 y 75, del 6 de febrero de 2001, y de los registros presupuestales Nos. 139 y 140 del 22 de febrero de 2001, y de lo expuesto en declaración rendida por la señora Mónica Vanegas Betancourt, quien se desempeñó como Subdirectora de Planeación y Desarrollo del AMCO, citada en el numeral 12 del acápite de hechos probados.
Con base en lo anterior, concluye este despacho que la Junta Metropolitana del Área del Centro Occidente consideró que el apoyo técnico que se brindaría al municipio de Dosquebradas, en la formulación, elaboración y aprobación por parte del concejo municipal, del plan integral de desarrollo, era un hecho metropolitano.
Son funciones del gerente del área metropolitana, conforme lo establece el artículo 19 de la Ley 128 de 1994, las siguientes:
1. Velar por la ejecución del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano.
2. Vincular y remover el personal del Área Metropolitano con sujeción a las normas vigentes sobre la materia.
3. Dirigir la acción administrativa del Área Metropolitana con sujeción a la ley y a los acuerdos metropolitanos.
4. Celebrar los contratos necesarios para la administración de los servicios, la ejecución de obras metropolitanas y, en general, para el buen desempeño y cumplimiento de las funciones propias del Área, con sujeción a lo previsto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y a las autorizaciones, límites y cuantías que le fije la Junta Metropolitana.
5. De conformidad con las normas vigentes, establecer los manuales administrativos de procedimiento interno y los controles necesarios para el buen funcionamiento de la entidad.
6. Presentar los proyectos de acuerdo relativos al Plan Integral de Desarrollo, Plan de Inversiones y el Presupuesto. El Proyecto de Presupuesto deberá ser presentado antes del primero de noviembre para la vigencia fiscal que comienza el primero de enero del año siguiente.
7. Presentar a la Junta Metropolitana los proyectos de acuerdo que considere necesarios.
8. Convocar a las Juntas Metropolitanas a sesiones ordinarias o extraordinarias y ejercer las funciones de secretario de la misma, con derecho a voz pero sin voto.
No es competencia del director del área metropolitana determinar que un hecho es metropolitano, sí lo es, velar por la ejecución del plan integral de desarrollo metropolitano, dirigir la acción administrativa del área con sujeción a la ley y a los acuerdos metropolitanos y celebrar los contratos conforme a la ley de contratación y a los límites y cuantías que le fije la junta metropolitana. Así, se tiene que, al suscribir los contratos de asesoría Nos. 003 y 005 el 20 de febrero de 2001, el disciplinado estaba ejecutando el plan de desarrollo integral metropolitano, modificado por la junta metropolitana, mediante acuerdo No. 002 del 30 de enero de 2001; de igual forma, ejecutaba el presupuesto, que, como se explicó, desarrollaba los objetivos del plan integral metropolitano y era aprobado en forma previa por la junta metropolitana.
Por lo anteriormente expuesto, concluye este despacho que no está probado que, al suscribir los contratos de asesoría Nos. 003 y 005 el 20 de febrero de 2001, el señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en su condición de director del Área Metropolitana del Centro Occidente, hubiera desconocido los fines de la contratación, pues la asesoría técnica prestada al municipio de Dosquebradas, en la coordinación y acompañamiento para la formulación, elaboración y aprobación, por parte del concejo municipal, del plan de desarrollo municipal, fue considerado un hecho metropolitano, por la Junta Metropolitana del Área de Centro Occidente.
La Ley 152 de 1994 determina, en su artículo 3º, los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades en materia de planeación, entre los cuales se encuentran el de coordinación y el de ordenación de competencias, que contempla los conceptos de subsidiariedad y complementariedad; así:
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son:
(...)b) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad;
c) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo;
(...)Subsidiariedad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo.
Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquéllas tenga plena eficacia.
En aplicación del principio de coordinación, el área metropolitana debía garantizar que existiera la debida armonía y coherencia entre los planes integrales de desarrollo del área y de los municipios que la integran; así lo explico la señora Mónica Vanegas Betancourt, cuando, respecto de los objetivos perseguidos por el área metropolitana, al prestar el apoyo técnico al municipio de Dosquebradas, en la formulación del plan de desarrollo, dijo:
...una de las cosas de las principales esenciales del sector metropolitano es generar un desarrollo armónico y ordenado del territorio metropolitano y este objetivo no es posible cumplirlo si a su vez no es (sic) desarrollo si no hay planificación coordinada, coherente, consistente y de buen perfil en los municipios que la conforman, de otro lado el armonizar todos los planes de diferente orden metropolitano, municipal, redunda en que efectivamente exista un norte para el desarrollo de los municipios y de la metrópoli;no puede pensarse en el desarrollo metropolitano sino se piensa en el desarrollo y crecimiento individual de cada municipio articulado a unas políticas metropolitanas y es en ese sentido el participar activamente como institución metropolitana en la formulación de los planes de desarrollo era un interés, una necesidad y un deber establecido por el plan integral de desarrollo metropolitano aprobado por la Junta en el año 2000 (Subrayas fuera de texto).
Se tiene, además, que la defensa planteó, tanto en el memorial de descargos, como en el recurso de apelación, que el municipio de Dosquebradas no contaba, en ese momento, con el personal técnico idóneo para efectuar la formulación del plan de desarrollo del municipio; se afirmó, concretamente, en los descargos, que el alcalde de dicha localidad solicitó el apoyo técnico del área metropolitana, para adelantar dicha labor. Respecto de esta situación se pronunció la señora Yolanda Adela Cerón Muñoz, quien se desempeñó como secretaria de planeación municipal de Dosquebradas, de enero a agosto del 2001, en declaración rendida ante la Procuraduría Regional de Risaralda, cuando indicó:
¿yo estaba como Secretaria de Planeación de Dosquebradas, tenía muy poco apoyo técnico en la Secretaría y por ley toca que (sic) presentar el plan de desarrollo en los primeros meses del año, por lo tanto yo solicité igualmente al Alcalde conseguir los recursos para contratar profesionales idóneos para la ejecución y desarrollo del plan. Por lo tanto se hizo una selección de hojas de vida con varios Secretario (sic) de Despacho y se recomendaron a estas dos personas por su experiencia en este campo y el Área los contrató, el Alcalde hizo la gestión para conseguir los recursos teniendo en cuenta que en el plan de desarrollo se incluyen proyectos de carácter metropolitano¿ dentro del plan de desarrollo se debe velar por los proyectos que vienen de años anteriores y que corresponden a hechos metropolitanos como por ejemplo el proyecto de transporte masivo, proyectos sociales que integran los dos municipios y es con la asistencia del personal contratado por el Área que se puede lograr este objetivo (Subrayas fuera de texto).
Así, teniendo en cuenta la carencia de personal idóneo para formular el plan de desarrollo, en el municipio de Dosquebradas, y la falta de recursos para contratarlo, así como el interés que, conforme a la ley, tenía el área metropolitana, en armonizar el plan de desarrollo de los municipios, con el plan integral de desarrollo metropolitano, considera este despacho que, con la celebración de los contratos citados, se dio cumplimiento al criterio complementariedad, en cuanto se buscó, con ellos, que el área metropolitana apoyara al municipio de Dosquebradas, para subsanar su falta de capacidad técnica y, así, formular, en forma oportuna, el plan de desarrollo del dicho ente territorial, para garantizar la plena eficacia de la función de planeación.
Conforme a lo anteriormente expuesto, este despacho absolverá al señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en su condición de director del Área Metropolitana del Centro Occidente, del cargo que se le formuló por la Procuraduría Regional de Risaralda, el 27 de febrero de 2004, respecto de la suscripción de los contratos de asesoría Nos. 003 y 005 del 20 de febrero de 2001.
3. Otras consideraciones
En el último inciso del recurso de apelación, afirmó la apoderada de la defensa: "Se advierte finalmente que el proceso se encuentra viciado de nulidad por haberse omitido dar traslado a las partes para la presentación de los alegatos de conclusión." (Folio 704).
Al respecto, en primer lugar, advierte esta delegada que la afirmación de la apelante no tiene respaldo alguno, porque, mediante auto del 6 de mayo del 2004, la Procuraduría Regional de Risaralda ordenó dar traslado del expediente a los sujetos procesales para alegar de conclusión, su notificación se cumplió por estado fijado el 10 de mayo de 2004 a las 8:00 a.m y desfijado el mismo día, a las 6:00 p.m. El traslado se surtió entonces, durante los días 14, 17, 18, 19 y 20 de mayo de 2004 (Folios 662-664).
De otra parte, es claro que, aún si tal traslado se hubiera omitido, en virtud del carácter absolutorio de esta decisión, tendría que concluirse que el acto procesal cumplió su cometido y que no se violó el derecho de defensa del investigado, por lo cual la nulidad, de haberse configurado, estaría saneada, conforme al artículo 310, numeral 1º, del CPP.
Por las razones expuestas, la Procuraduría Primera Delegada para la contratación Estatal,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la decisión tomada mediante Resolución 028 del 28 de septiembre de 2004, en cuanto la Procuraduría Regional de Risaralda impuso sanción disciplinaria consistente en multa equivalente a quince (15) días de salario devengado en la época de los hechos, al señor DIDIER BURGOS RAMÍREZ, identificado con cédula de ciudadanía número 7.540.217 de Armenia, en su condición de Director del Área Metropolitana del Centro Occidente, y, en su lugar, ABSOLVERLO de la responsabilidad disciplinaria, por las razones expuestas en el numeral 2º de la parte considerativa de este fallo.
SEGUNDO. Notificar la presente decisión al disciplinado y/o a su apoderado. Al investigado, DIDIER BURGOS RAMÍREZ, en la Urbanización Villas de Corales, casa 24 de Pereira, Risaralda.
Dado que la apoderada ZORAIDA MUÑETÓN ROJAS, identificada con cédula de ciudadanía No. 34.052.189 de Pereira y T.P No.48533 del C.S de la J, en el recurso de apelación, no informó dirección para notificación, se debe surtir la misma a través de la Procuraduría Regional de Risaralda
TERCERO. Por la Unidad Coordinadora de Contratación, devolver el expediente a la oficina de origen para que remita a la División de Registro y Control los formularios para el registro respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
MARÍA CECILIA M´CAUSLAND SÁNCHEZ
Procuradora Primera Delegada para la Contratación Estatal
Martha Lucía Aguilar/ 307
Exp. 086-11286
Enero 31/ febrero 7 de 2006
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