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| Sentencia C-340 de 2007 Corte Constitucional
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| Fecha de Expedición: | 09/05/2007 | ||
| Fecha de Entrada en Vigencia: | |||
| Medio de Publicación: | |||
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SENTENCIA C-340/07
Referencia: expediente D-6536
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6 de la Ley 610 de 2000 "por la cual se establece el trámite de
los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías".
Demandante: Luis Alberto Sepúlveda Villamizar
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., nueve (09) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Alberto Sepúlveda Villamizar
demandó el artículo 6º de la Ley 610 de 2000, "por la cual se establece
el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de
las contralorías".
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del veinte
de octubre de 2006, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y,
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para
lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al
Ministro del Interior y de Justicia, al Contralor General de la
República, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal,
al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los
decanos de las facultades de derecho de las universidades del Rosario,
Católica y Nacional para que intervinieran si lo consideraban
conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No
44.133 del 18 de agosto de 2000, y se subrayan las expresiones
acusadas:
"LEY NÚMERO 610 DE 2000
Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Art. 6. Daño patrimonial al Estado. Para
efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión
del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución,
perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa
e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento
de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados
por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los
sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de
los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho
privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o
contribuyan al detrimento al patrimonio público."
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
El accionante considera que la disposición acusada vulnera los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 29 de la Constitución Política.2. Fundamentos de la demanda
El accionante formula cargos por separado para cada una de las expresiones demandadas:
2.1. Señala el demandante que el legislador cometió un error al incluir la expresión "uso indebido"
de bienes, recursos o intereses patrimoniales como una forma de daño
patrimonial al Estado, toda vez que el uso indebido es una conducta
susceptible de producir daño, pero de la cual no puede deducirse el
perjuicio patrimonial. Es decir que, dentro de los tres elementos que
componen la responsabilidad fiscal mencionados en el artículo 5º de la
Ley 610 de 2000 (una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona
que realiza gestión fiscal, un daño patrimonial al Estado y un nexo
causal entre los dos elementos anteriores), el uso indebido alcanza la
entidad de una mera conducta, y no, en si mismo, la de un daño
patrimonial. Como consecuencia de lo anterior, el actor sostiene que la
ley está eximiendo a las contralorías y a la Auditoría General de la
Nación de probar, dentro de los procesos de responsabilidad fiscal, el
perjuicio al patrimonio público.
Según el accionante, la anterior situación conduce a
que las entidades encargadas profieran fallos de responsabilidad fiscal
sin que el Estado haya sufrido un daño patrimonial, "…con lo cual la responsabilidad fiscal pierde su naturaleza civil-patrimonial y asume la sancionatoria-pecuniaria"1
En este mismo sentido, el actor considera que la
expresión acusada atenta contra el derecho de defensa, pues la ley está
suponiendo que con la existencia de un uso indebido de bienes, intereses
y recursos públicos se genera un perjuicio patrimonial, de modo que se
le niega la posibilidad al investigado de que demuestre que, a pesar de
su actuación, no se ha producido un detrimento económico, sin lo cual no
hay lugar a hablar de responsabilidad fiscal.
2.2. En cuanto a la expresión "o a los intereses patrimoniales"
el demandante expresa que no hay claridad sobre cuáles son los
intereses patrimoniales que podrían llegar a ser objeto de uso indebido,
menoscabo o detrimento. Esa expresión, agrega, contiene un concepto
absolutamente indeterminado, la fijación de cuyo alcance se deja a los
operadores jurídicos de la respectiva contraloría o de la Auditoría
General, lo que resulta contrario al artículo 29 Superior por desconocer
los principios de reserva de ley, tipicidad, determinación y la
seguridad jurídica de los procesados prevista en los artículos 1, 2, 4, 5
y 6 de la Carta Política.
2.3. Respecto a la expresión "inequitativa",
el actor también considera que, por ser amplia e indeterminada, vulnera
los principios de tipicidad, determinación y reserva legal, toda vez
que, a partir de la expresión demandada, no es posible evaluar la
conducta de una persona y valorar de forma certera y objetiva si ha
existido un daño que deba ser reparado, es decir si existió
responsabilidad fiscal.
IV. INTERVENCIONES
1. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El interviniente solicita un pronunciamiento
inhibitorio, dado que la demanda no reúne los requisitos que la
jurisprudencia ha señalado para que proceda hacer un estudio de
constitucionalidad de fondo. A juicio del Instituto, el demandante no
señala ninguna violación de la ley o de la Constitución, pues sólo
advierte una supuesta confusión entre la naturaleza fáctica y jurídica
del uso indebido de bienes, recursos e intereses patrimoniales del
Estado, sin que señale en qué consiste dicha confusión. Por otra parte,
aduce que el actor no argumenta la razón por la cual, a partir de la
afirmación de que las expresiones "intereses patrimoniales" e
"inequitativa" son etéreas y que su significado lo asignan
subjetivamente los operadores jurídicos encargados de juzgar la
existencia de una presunta responsabilidad fiscal, debe concluirse que
dichas expresiones son contrarias a la Constitución.
2. Contraloría General de la Nación
A partir de consideraciones generales, sin referirse
específicamente a los apartes demandados, la entidad exhorta a la Corte
para que declare la exequibilidad de lo demandado. La Contraloría se
refiere al ámbito de la gestión fiscal y señala quiénes son las personas
encargadas de llevarla a cabo, contexto dentro del cual destaca la
función de la contraloría de velar porque dicha gestión se lleve a cabo
en cumplimiento de los principios que la gobiernan. Adicionalmente
señala que la responsabilidad fiscal se restringe a una valoración
meramente patrimonial que se hace a través de un proceso administrativo
adelantado por las contralorías y a partir del cual se evalúa la
conducta de un servidor público o de un particular que tiene a su cargo
manejar o administrar recursos estatales, en orden a determinar si han
existido afectaciones al erario público, y, en consecuencia, si hay
lugar a que se resarzan los perjuicios causados.
La Contraloría indica que un factor definitorio en el
proceso administrativo de responsabilidad fiscal es la determinación de
un daño, pues de éste depende que se pueda hablar de la existencia de
un perjuicio patrimonial causado al Estado, y que se pueda hacer
efectivo el cobro de una suma de dinero a cargo del responsable. Es
decir que, como lo afirma el interviniente, " (…) no hay responsabilidad fiscal sin daño"2,
en tanto que se trata de debatir un aspecto patrimonial destinado a
reparar un detrimento causado al erario público. Sin embargo, agrega, lo
anterior no obsta que por la misma conducta sea adelantada una
investigación de carácter disciplinario y/o penal.
3. Ministerio del Interior y de Justicia
Quien interviene por el Ministerio del Interior y de
Justicia considera que no son procedentes los cargos expuestos por el
demandante, toda vez que el procedimiento de responsabilidad fiscal
contemplado en la Ley 610 de 2000 establece etapas y oportunidades para
que el investigado pueda ejercer su derecho de defensa y no se vea
afectado el derecho al debido proceso. En este mismo sentido señala el
interviniente que la Corte Constitucional ha enmarcado dicho
procedimiento dentro de una serie de presupuestos y de garantías
destinadas a que el procesado tenga la oportunidad de desvirtuar las
acusaciones que se le dirijan.
En este orden de ideas, el Ministerio cita
jurisprudencia de la Corte Constitucional y conceptos de la Contraloría
General de la República según los cuales el carácter resarcitorio de la
responsabilidad fiscal sólo tiene sentido en el evento en que sea
posible establecer con certeza la existencia del daño causado al
patrimonio del Estado y la cuantía del mismo3. Por
consiguiente, agrega, en concordancia con el artículo 53 de la Ley 610,
el fallo que reconozca la responsabilidad fiscal sólo puede proferirse
cuando en el proceso obren las pruebas suficientes que "que conduzcan
a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su
cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con
culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el
comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como
consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma liquida de
dinero a cargo del responsable."4
Con fundamento en lo anterior, el Ministerio del
Interior y de Justicia arguye que las expresiones demandadas no son
inconstitucionales, pues el accionante realizó una interpretación
sesgada de la ley, toda vez que en una lectura integral se puede
apreciar que existen mecanismos y procedimientos que garantizan el
derecho al debido proceso de quien resulte investigado, y, por esta
misma razón, no puede afirmarse que la expresión "uso indebido" supone automáticamente una responsabilidad fiscal que impida la posibilidad de ejercer el derecho de defensa.
4. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, en intervenciones
separadas pero que coinciden en varios aspectos, señalan que la
responsabilidad fiscal sólo se puede establecer cuando se cumplan los
requisitos señalados en el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, es decir,
la existencia de una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona
que realiza gestión fiscal, que haya un daño patrimonial y un nexo
causal entre los dos elementos anteriores. Así las cosas, los
intervinientes sostienen que el artículo demandado establece las
múltiples posibilidades en las que se puede concretar el daño
patrimonial, dentro de las cuales se menciona el uso indebido, y el cual
consiste en una disminución del valor del bien objeto de gestión fiscal
por una mala utilización del mismo.
Con fundamento en lo anterior, se oponen a la afirmación del demandante según la cual el empleo de la expresión "uso indebido"
involucra la idea de que existe una responsabilidad fiscal objetiva y
la transformación del proceso resarcitorio a uno de carácter
sancionatorio.
Al referirse a los otros apartes demandados, estas
entidades sostienen que los mismos no desconocen los principios de
tipicidad, ni del debido proceso pues, en primer lugar, cuando la ley
hace alusión a "los intereses patrimoniales" debe tenerse en
cuenta que el interés patrimonial del Estado está constituido por todo
aquello que le genere provecho, utilidad o ganancia y sea susceptible de
estimación económica. En segundo lugar, respecto a la palabra "inequitativo"
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario arguye que
no es un concepto indeterminado, pues la ciencia de la econometría ha
establecido estándares que determinan cuando se presenta una inequidad,
y, a su vez, la Academia de Jurisprudencia sostiene que su carácter
indeterminado radica en la posibilidad de que en cada caso particular se
haga una valoración de cargas y beneficios, y en esa medida, sea
posible definir si existe o no una inequidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación resalta en
su concepto la importancia de que las personas encargadas de manejar
recursos públicos hagan un adecuado manejo de los mismos y así como la
trascendencia que tienen los mecanismos y procedimientos de control de
la gestión fiscal como una de las formas de procurar por el buen uso y
destinación de los recursos.
El señor Procurador General indica que la expresión "uso indebido"
contenida en el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, debe entenderse como
todo detrimento patrimonial causado en ejercicio de la gestión fiscal, y
que, teniendo en cuenta que en nuestro ordenamiento no está permitida
la responsabilidad objetiva, debe demostrarse la existencia del daño,
esto, de conformidad con los principios de legalidad, imputación y
capacidad para determinar la conducta. En este sentido, el Ministerio
Público señala que para endilgar una responsabilidad fiscal se debe
establecer un nexo causal entre el daño y la conducta, dolosa o culposa,
de la persona que maneja recursos estatales.
En segundo lugar, afirma que al incluirse en el artículo 6º "los intereses del Estado"
como un objeto de protección en la gestión fiscal permite que el
concepto de patrimonio abarque, no solo derechos personales y reales
sino también otros que puedan llegar a existir, tales como la
eficiencia, eficacia, oportunidad, racionalidad, y equidad con que deben
ser administrados los bienes públicos.
Finalmente, el Procurador General de la Nación considera que la expresión "inequitativa"
no contraviene la Constitución en el entendido que se refiera a la
actuación de las personas encargadas de gestión fiscal y que con el
ejercicio de su función causen un daño patrimonial al Estado, por tanto,
es consecuente que sean obligadas a resarcir los perjuicios que causen
con motivo de una gestión inequitativa.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda en virtud de lo dispuesto en el artículo 241
numeral 4° de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una
ley de la República.
2. Los problemas jurídicos a resolver
Observa la Corte que aunque el demandante cita como
violados los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constitución, no presenta
las razones que en relación con ellos expliquen el concepto de la
violación, razón por la cual no serán objeto de consideración especial
en esta providencia.
A partir de los cargos presentados en la demanda,
encuentra la Corte que le corresponde resolver los siguientes problemas
jurídicos:
2.1. ¿La previsión contenida en la disposición
acusada y conforme a la cual, el daño patrimonial al Estado que da lugar
a responsabilidad fiscal, puede consistir en la lesión al patrimonio
público representada en el uso indebido de los bienes o recursos
públicos, resulta contraria a la Constitución, porque conduce a un
esquema de responsabilidad sin daño, con lo cual la responsabilidad
fiscal pierde su naturaleza reparatoria y asume una de carácter
meramente sancionatorio?
2.2. ¿Las expresiones "uso indebido", "intereses patrimoniales del Estado" e "inequitativa"
incluidas en el artículo 6° de la Ley 210 de 2000, dado su nivel de
indeterminación, resultan contrarias a los principios de reserva de ley,
tipicidad y determinación que se desprenden del artículo 29 de la Carta
Política?
3. El ámbito del control fiscal en la Constitución Política
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 267 y
268, numeral 5° de la Constitución Política, corresponde a la
Contraloría General de la República y a las contralorías
departamentales, municipales y distritales "establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las
sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma".
Ha dicho esta Corporación5 que el
fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes
frente al Estado no es otro que el de garantizar el patrimonio económico
estatal, el cual debe ser objeto de protección integral con el
propósito de lograr y asegurar "la realización efectiva de los fines y
propósitos del Estado Social de Derecho"6, en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la Constitución Política.
La Corte, en las sentencias SU-620 de 1996, en vigencia de los correspondientes apartes de la Ley 42 de 19937, y C-619 de 2002, ya bajo el régimen de la Ley 610 de 20008, se refirió a las principales características del proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos:
a. La materia del proceso de responsabilidad fiscal
es determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos
y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o
con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa, un daño al patrimonio del Estado. Se trata de un proceso de
naturaleza administrativa, a cargo de la Contraloría General de la
República y las contralorías, departamentales y municipales.
b. La responsabilidad que se declara a través de
dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta
de quienes están a cargo de la gestión fiscal, pero es, también,
patrimonial, porque se orienta a obtener el resarcimiento del daño
causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de una
indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal.
c. Como consecuencia de lo anterior, la
responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionatorio -ni penal, ni
administrativo-, sino que su naturaleza es meramente reparatoria. Por
consiguiente, la responsabilidad fiscal es independiente y autónoma,
distinta de las responsabilidades penal o disciplinaria que puedan
establecerse por la comisión de los hechos que dan lugar a ella.
Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-661 de 20009,
al referirse a la distinta naturaleza del daño en la responsabilidad
disciplinaria y en la fiscal, puntualizó que mientras que el daño en la
responsabilidad disciplinaria es extrapatrimonial y no susceptible de
valoración económica, el daño en la responsabilidad fiscal es
patrimonial. En consecuencia, señaló la Corte, "... el proceso
disciplinario tiene un carácter sancionatorio, pues busca garantizar la
correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el
comportamiento de los servidores públicos ‘frente a normas
administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia,
eficacia y moralidad de la administración pública’10", al
paso que "... el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda
vez que ‘el órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los
fondos o bienes públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales
en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una
conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya
ocasionado al Estado11".
Concluyó la Corte en esa Sentencia que, dadas las
anotadas diferencias, "el Legislador no puede atribuir a la Contraloría
facultades que invadan la función disciplinaria asignada a otro órgano
autónomo, en tanto que los órganos de control deben ejercer sus
funciones separada y autónomamente (C.P., art. 113), conforme con la
naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado
(C.P., art. 268, 277 y 278)." Puso de presente la Corporación que en el
artículo 268 de la Carta está prevista la separación de las funciones
disciplinarias y fiscales, y que conforme a esa norma, al contralor le
corresponde establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal (Artículo 268-5), y promover ante las autoridades competentes las
investigaciones penales o disciplinarias que quepan contra quienes
hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado
(Artículo 268-8).
d. La responsabilidad fiscal es de
carácter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el
imputado obró con dolo o con culpa.
Ha puesto de presente la Corte que la Constitución no
señala de manera expresa un criterio normativo de imputación de
responsabilidad fiscal, entendiendo por tal una razón de justicia que
permita atribuir el daño antijurídico a su autor y que, en consecuencia,
la determinación de dicho criterio le corresponde al legislador, con
base en el artículo 124 de la Carta, de acuerdo con el cual "La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva".
Ha puntualizado la jurisprudencia constitucional, sin embargo, que,
como se señaló por la Corporación en la Sentencia SU-620 de 199612,
la responsabilidad fiscal es tan sólo una "especie de la
responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos
o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan
el servicio o el patrimonio público", y que, por consiguiente, en el
marco de la responsabilidad fiscal, el criterio normativo de imputación
no puede ser mayor al establecido por la Constitución Política en el
inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad
patrimonial de los agentes frente al Estado.13
e. Finalmente, para determinar la responsabilidad que
les asiste a los servidores públicos y a los particulares, por la mala
administración o manejo de los dineros o bienes públicos a su cargo, las
contralorías deben obrar con la observancia plena de las garantías
propias del debido proceso.14
En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte15,
la responsabilidad fiscal tiene como principio o razón jurídica la
protección del patrimonio económico del Estado; su finalidad no es
sancionatoria, puesto que no se orienta a reprimir una conducta
reprochable, sino eminentemente reparatoria, dado que pretende
garantizar el patrimonio público frente al daño causado por la gestión
fiscal irregular; está determinada por un criterio normativo de
imputación subjetivo que se estructura con base en el dolo y la culpa
grave, y parte del daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u
omisión imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y
la actividad del agente. Finalmente, para determinar la responsabilidad
fiscal deben respetarse las garantías sustanciales y procesales del
debido proceso.
4. Análisis de los cargos
Para el análisis de los cargos que se han presentado
en esta oportunidad, y que giran alrededor del concepto de daño al
patrimonio del Estado que se incorporó en la Ley 610 de 2000, considera
del caso la Corte referirse de manera preliminar al contexto general de
esa ley, en orden a establecer el alcance de la definición de daño
patrimonial al Estado allí contenida.
4.1. La Ley 610 tuvo origen en un proyecto de
iniciativa parlamentaria que tenía como propósito precisar el alcance y
las reglas de procedimiento aplicables al proceso de responsabilidad
fiscal, de conformidad con la jurisprudencia sobre la materia.16
En la ley se incluyeron capítulos relativos a
aspectos generales del proceso de responsabilidad fiscal, actuación
procesal, pruebas, impedimentos y recusaciones, nulidades, trámite del
proceso, consecuencias de la declaratoria de responsabilidad fiscal y un
acápite de disposiciones finales, que incluye la norma sobre
derogatorias expresas.
En el acápite de aspectos generales, la ley, además
de definir el proceso de responsabilidad fiscal (art. 1), señalar los
principios orientadores de la actividad fiscal (art. 2) y definir lo que
se entiende por gestión fiscal (art. 3), puntualiza, por una parte, que
la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los
daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta
dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de
una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal (art. 4) y, por otra, que son elementos de la
responsabilidad fiscal, una conducta dolosa o culposa atribuible a una
persona que realiza gestión fiscal; un daño patrimonial al Estado y un
nexo causal entre los dos elementos anteriores (art. 5).
En el artículo 6°, que contiene las expresiones
demandadas, la ley incluyó una definición de daño patrimonial al Estado,
que puede descomponerse así:
a. En primer lugar la norma contiene una descripción del daño como fenómeno objetivo.
De acuerdo con la norma que se estudia, para que
exista responsabilidad fiscal debe haber una "lesión del patrimonio
público", sin la cual no existe daño patrimonial al Estado. El
legislador utiliza el concepto jurídico de "lesión" para precisar el
concepto general de "daño" lo cual implica que debe tratarse de un daño
antijurídico.
A renglón seguido, la norma señala cual es el objeto
sobre el que recae la lesión y expresa que éste pueden ser los bienes o
recursos públicos, o los intereses patrimoniales del Estado.
Luego describe el contenido de la lesión, al indicar
que ésta puede consistir en menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro.
b. En segundo lugar, la norma contiene el criterio de
imputación del daño antijurídico, y precisa que el mismo debe ser el
resultado de una gestión fiscal por servidor público o particular que
obra con dolo o culpa.
Como modalidades de la gestión que pueden conducir a
la responsabilidad fiscal la norma enuncia la gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en
términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de
los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo
funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de
vigilancia y control de las contralorías.
4.2. Lo primero que cabe observar a partir del análisis del anterior contenido normativo es que la expresión "intereses patrimoniales" es
una referencia al objeto sobre el que recae el daño. De manera general
puede decirse que el objeto del daño es el interés que tutela el derecho
y que, tal como se ha reiterado por la jurisprudencia constitucional,
para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales
aplicables en materia de responsabilidad, razón por la cual entre otros
factores que han de valorarse, están la existencia y certeza del daño y
su carácter cuantificable con arreglo a su real magnitud.17 De
este modo, no obstante al amplitud del concepto de interés patrimonial
del Estado, el mismo es perfectamente determinable en cada caso concreto
en que se pueda acreditar la existencia de un daño susceptible de ser
cuantificado. Tal como se puso de presente en la Sentencia C-840 de 200118,
los daños al patrimonio del Estado pueden provenir de múltiples fuentes
y circunstancias, y la norma demandada, de talante claramente
descriptivo, se limita a una simple definición del daño, que es
complementada por la forma como éste puede producirse. Así, la expresión
intereses patrimoniales del Estado se aplica a todos los bienes,
recursos y derechos susceptibles de valoración económica cuya
titularidad corresponda a una entidad pública, y del carácter
ampliamente comprensivo y genérico de la expresión, que se orienta a
conseguir una completa protección del patrimonio público, no se
desprende una indeterminación contraria a la Constitución.
4.3. No cabe decir lo mismo de la expresión
"inequitativa", pues ella remite a una multiplicidad de acepciones cuyo
contenido quedaría librado a la determinación del funcionario que
adelanta el juicio de responsabilidad fiscal. Al disponer la norma que
la responsabilidad fiscal puede ser producto de una gestión fiscal
inequitativa no está dando parámetros que permitan establecer de manera
previa, cierta y objetiva, cuando una conducta puede considerarse
inequitativa y, por esa razón, determinante de que un daño patrimonial
al Estado pueda ser atribuido al agente a título de dolo o de culpa. Esa
indeterminación resulta violatoria de los principios de legalidad y
tipicidad consagrados en el artículo 29 de la Constitución y que
resultan aplicables en todos aquellos eventos en los que se pretenda
establecer la responsabilidad de una persona.
Por las anteriores consideraciones, la Corte
declarará la exequibilidad de la expresión "o a los intereses
patrimoniales del Estado" y la inexequibilidad de la expresión
"inequitativa", contenidas en el artículo 6° de la Ley 210 de 2000.
4.4. Pasa la Corte a ocuparse de los cargos
presentados contra la expresión "uso indebido" contenida en el artículo
6° de la Ley 210 de 2000.
En este caso el problema planteado remite a la
consideración de si la lesión del patrimonio público puede consistir en
el mero uso indebido de los bienes o los recursos del Estado y si tal
asimilación resulta contraria a la Constitución.
En primer lugar es necesario precisar que el uso
indebido puede predicarse de los bienes y servicios, pero que no cabe
referirlo a los intereses patrimoniales, porque éstos, en cuanto que
aluden a una posición subjetiva del titular del derecho, no pueden ser
usados.
Luego cabe preguntar si el uso indebido de bienes y recursos del Estado puede considerarse per se
como daño al patrimonio público, esto es, si la lesión en la que
consiste el daño puede estar representada en el mero uso de los bienes y
recursos públicos.
Observa la Corte que la norma que contiene la
expresión demandada enuncia el concepto de lesión al patrimonio público,
y además de las hipótesis de detrimento, menoscabo, disminución,
perjuicio o deterioro, incluye como modalidad autónoma el uso indebido.
En ese escenario, lo primero que podría señalarse es
que el fenómeno dañoso, desde una perspectiva puramente objetiva,
estaría en el uso de los bienes y recursos del Estado, que adquiere la
connotación de lesión jurídica, en la medida en que tal uso sea
indebido.
En el ordenamiento penal el uso indebido alude al
servidor público que indebidamente use o permita que otro use bienes del
Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte, o bienes
de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya
confiado por razón o con ocasión de sus funciones.19 Sin
embargo esa expresión puede tener un alcance más amplio, puesto que de
acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua,
usar, en una primera acepción, es "[h]acer servir una cosa para algo",
y, en un segundo significado es "[d]isfrutar uno alguna cosa."
En cuanto a la expresión uso indebido contenida en la
disposición demandada cabe formular al menos tres hipótesis sobre su
alcance:
a. Uso indebido que genera lesión o detrimento en
bienes o recursos públicos. En esta hipótesis el daño no está
representado en el uso indebido per se, sino, precisamente, en el
detrimento, disminución o pérdida de los bienes o los recursos
públicos. Aquí cabrían algunos de los ejemplos presentados por los
intervinientes en este proceso, como el referido al daño producido a una
maquinaria del Estado como consecuencia de su utilización en una forma
proscrita por los manuales de uso, o eventos no tan fáciles, como podría
ser el uso improductivo de recursos públicos, caso en el cual el daño
no se da por la mera conducta indebida, sino por el detrimento que la
indebida aplicación de los recursos produce en el patrimonio. Los bienes
o los recursos dejan de ser útiles, esa pérdida de utilidad es un
detrimento patrimonial susceptible de generar responsabilidad fiscal. A
título ilustrativo podría señalarse que, si bien la jurisprudencia de la
justicia ordinaria penal ha precisado que la exigencia de que el uso se
realice en forma indebida comporta la necesidad de que este elemento
normativo del tipo sea objeto de una especial valoración cultural de
connotaciones extrajurídicas, podría configurarse una hipótesis de
responsabilidad fiscal y eventualmente disciplinaria y penal en el
evento de un funcionario que, sistemáticamente acudiese a su lugar de
trabajo en horario no laboral con el propósito de realizar extensas
llamadas al exterior. En ese caso es claro que la conducta genera un
costo y que el objeto de la responsabilidad fiscal es la afectación que
ese costo produce en el patrimonio público, y no la mera conducta
indebida de usar los bienes del Estado para un fin distinto del propio
del servicio público, conducta que daría lugar a que las autoridades
competentes establecieran las correspondientes responsabilidades
disciplinaria y penal.
b. El uso indebido puede no generar un detrimento
apreciable o significativo en los bienes o los recursos públicos, pero
si puede traer consigo un aprovechamiento patrimonial para el agente que
usa indebidamente los bienes o los recursos del Estado. En esta
hipótesis cabría decir que, en estricto sentido, el daño está en el
detrimento en los intereses patrimoniales del Estado que se deriva de su
aprovechamiento indebido por terceros. No en el uso per se, sino
en el aprovechamiento indebido. Tal sería, por ejemplo, el caso del uso
sistemático y manifiestamente abusivo de recursos adquiridos a un costo
fijo por el Estado, como los servicios de telefonía móvil celular o de
acceso a Internet. En una hipótesis tal, el uso intensivo del acceso a
Internet, para fines no laborales, en horarios distintos de la jornada
de trabajo, no generaría un costo visible para el Estado, pero si un
aprovechamiento susceptible de ser cuantificado, para el agente.
c. Finalmente, el uso indebido puede darse en
situaciones que, ni generen un detrimento apreciable en los bienes o en
los recursos del Estado, ni produzcan una afectación de sus intereses
patrimoniales por el aprovechamiento indebido de tales bienes o
recursos. Tal sería el caso cuando se destinan recursos del Estado a
fines oficiales distintos de aquel para el que estaban presupuestados, o
cuando el uso indebido consiste en una mera infracción de reglamentos,
órdenes o directivas, pero sin lesión ni aprovechamiento privado de los
recursos públicos. En estos casos, puede existir responsabilidad penal o
disciplinaria, pero no responsabilidad fiscal, por ausencia de daño.
Es claro que en la primera hipótesis, hay un daño
susceptible de ser cuantificado, atribuible al detrimento de los bienes,
o a la pérdida de utilidad, o al valor de los recursos inutilizados o
enterrados en obras improductivas, etc. También sería cuantificable la
afectación del patrimonio público que se deriva del aprovechamiento
indebido de bienes o recursos del Estado. Cabría establecer, en ciertas
hipótesis, que hay un detrimento patrimonial cuando el valor generado
por el uso indebido de los bienes del Estado no entra a su patrimonio
sino que permanece en el de un tercero.
Pero es claro, también, que en esas hipótesis la
afectación de los intereses patrimoniales del Estado no se produce por
el uso indebido per se, sino que sería necesario acreditar,
además, el detrimento de los bienes y recursos o, eventualmente, su
aprovechamiento indebido, o, en general, la afectación de los intereses
patrimoniales del Estado, eventos en los cuales serían éstos
-detrimento, aprovechamiento indebido o afectación- y no aquel -uso
indebido- los elementos constitutivos del daño y la fuente de la
responsabilidad fiscal, y el uso indebido, una modalidad de la conducta
dolosa o culposa que da lugar a la responsabilidad.
Al incluir la norma demanda el concepto de uso
indebido como categoría autónoma representativa de la lesión al
patrimonio público, paralela a otras expresiones de daño como menoscabo,
disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro, desnaturaliza
el concepto de daño, con implicaciones no sólo desde el punto de vista
de la técnica legislativa -lo cual no es objeto del control de
constitucionalidad- sino desde la perspectiva de su conformidad con la
Constitución, puesto que, ciertamente, como se señala en la demanda, se
afecta la posibilidad de desvirtuar la responsabilidad fiscal
acreditando la ausencia de daño, con lo cual el juicio fiscal se
tornaría en sancionatorio, porque la condena no tendría efecto
reparatorio o resarcitorio, sino meramente punitivo, lo cual implicaría,
a su vez, atribuir a las contralorías una competencia para investigar
conductas indebidas e imponer las correspondientes sanciones, lo cual,
como lo ha señalado esta corporación, no puede hacer el legislador,
puesto que no está a su alcance, más allá de la distribución de
competencias realizada por la Constitución, atribuir a las contralorías
el ejercicio de un control disciplinario que de acuerdo con la Carta
corresponde a otros órganos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte
habrá de declarar la inexequibilidad de la expresión "uso indebido"
contenida en el artículo 6° de la Ley 610 de 2000, sin que, por otra
aparte, ello implique que no se pueda derivar responsabilidad fiscal por
el uso indebido de los bienes o recursos del Estado, porque, en la
medida en que de tal uso se derive un daño al patrimonio del Estado,
entendido como la lesión del patrimonio público, representada en el
menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro de
los bienes o recursos públicos o de los intereses patrimoniales del
Estado, producida en los términos de la Ley 610 de 2000, el agente será
fiscalmente responsable.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la exequibilidad de la expresión "o a los intereses patrimoniales del Estado" contenida en el artículo 6º de la Ley 610 de 2000, así como la inexequibilidad de la expresiones "uso indebido" e "inequitativa" contenidas en la misma disposición.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-340 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERÍA
Referencia: expediente D-6536
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, "por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías"
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia frente
a la decisión adoptada en la presente sentencia, toda vez que en mi
concepto todas las expresiones demandadas violan el principio de
legalidad y por tanto han debido ser declaradas inexequibles.
En este sentido, considero que siempre que se trate
de conductas que impliquen responsabilidad, éstas deben estar plenamente
determinadas y no puede haber lugar a ambigüedad respecto de las
mismas. Es de observar, que por ejemplo del concepto "inequitativo"
existe un sinnúmero de definiciones disímiles, lo cual le otorga, a mi
juicio, un alto grado de indeterminación y ambigüedad.
De otra parte, considero que el uso indebido no
siempre genera responsabilidad, pues bien podría no haber un daño
patrimonial. A mi juicio, el elemento del uso indebido, así como la
exigencia de la inequidad sobran y generan el riesgo de la
indeterminación.
Por tanto, me permito reiterar una vez más mi
posición jurídica sostenida respecto del principio de legalidad en
materia de responsabilidad, bien se trate de responsabilidad penal,
disciplinaria o fiscal, esta última en el caso que nos ocupa, en el
sentido de insistir en que en el Estado de Derecho cualquier conducta
que dé lugar a responsabilidad debe estar definida previa, clara y
expresamente con elementos objetivos.
Por las razones expuestas, disiento de la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
NOTAS DE PIE DE PÁGINA
1 Ver expediente, Folio 2.
2 Ver expediente, Folio 17.
3 Ver expediente, Folios 51 a 56.
4 Ver expediente, folios 56 y 57.
5 Cfr. Sentencia C-619 de 2002
6 Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
7 En el artículo 68 de la Ley 610 de 2000 se
derogaron expresamente los artículos 72 a 89 y el parágrafo del artículo
95 de la Ley 42 de 1993 que regulaban el proceso de responsabilidad
fiscal.
8 Por medio de la cual se estableció el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
9 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
10 Sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Diaz.
11 En relación con el fundamento resarcitorio de la
responsabilidad fiscal, pueden consultarse las sentencias C-046 DE 1994,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera
Carbonell y T-973 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
12 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
13 Sentencia C-619 de 2002, M.P. Jaime Córdoba
Trivino y Rodrigo Escobar Gil. En relación con este punto, en esa
sentencia salvaron el voto los magistrados Jaime Araujo Rentería, Manuel
José Cepeda Espinosa, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández.
14 En la Sentencia SU-620 de 1996, M.P. Antonio
Barrera Carbonell, la Corte señaló que El debido proceso es aplicable al
proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las
siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o
legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción
de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en
el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y
controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con
violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión
condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a
no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
15 Cfr. Sentencia C-619 de 2002.
16 Cfr. Exposición de motivos al proyecto de ley "por
medio de la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de las contralorías", presentado el 12 de agosto
de 1998 en la Secretaría General de la Cámara de Representantes.
17 Cfr. Sentencias SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
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